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转变职能 加强监管
促进测绘事业科学发展

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国家测绘局行业管理司 吴卫东
  根据国家局深入学习实践科学发展观活动学习 调研阶段的安排,我们第四专题调研组,就测绘统一监管、依法行政和政策法规方面不适应科学发展的突出问题及其对策,赴湖南、浙江两省开展了调研。下面我代表调研组作交流发言。

  一、调研的基本情况

  我们采取召开座谈会、听取工作汇报和实地考察相结合的方式,先后在长沙、常德、杭州、湖州、嘉兴等地召开6个座谈会,与会人员汇报了本地区、本单位贯彻落实《国务院关于加强测绘工作的意见》(以下简称《意见》)的情况,重点对测绘统一监管、依法行政和政策法规方面不适应科学发展的突出问题进行了分析并提出了建设性的意见。湖南、江西、浙江、福建四省测绘行政主管部门负责同志,湖南、浙江两省的部分市、县(区)测绘行政主管部门及有关测绘单位负责人共约120人参加座谈会。

  二、推进统一监管的成功经验

  湘、赣、浙、闽四省以科学发展观为统领,在本地省委、省政府的支持下,结合本地测绘工作实际,着力推进测绘统一监管,创造了许多鲜活的成功经验。

  (一)加大宣传力度,推进统一监管事半功倍

  加强测绘宣传工作,特别是加大对领导机关的宣传力度,对推进测绘统一监管会起事半功倍之效。湘浙两省测绘行政主管部门通过上门汇报、实地考察、信息系统演示等各种方式,利用一切机会,坚持不懈地向各级政府及其分管领导、与测绘工作紧密相关的领导机关宣传《意见》的精神、测绘工作的重要性和作用,引起了领导机关的重视,测绘工作得到了政府和相关部门及其领导的支持。湖南省国土资源厅领导通过过细的工作,使省委、省府领导和省科技厅认识到测绘是高科技行业,是经济社会发展的基础性工作。省委领导结合综合配套改革试验,要求将测绘工作作为建设“两型社会”的基础环节抓好。2008年4月,湖南省政府要求省国土资源厅编制基础测绘中长期规划和年度计划,从各地土地收益中拿出一定比例用于组织实施基础测绘项目,统一组织部署全省基础测绘工作。湖南省常德市建立了城建项目会审会商制度,有效地避免了工程建设中的重复测绘。浙江省测绘局领导通过积极主动向省政府领导做工作,使省府领导对加强测绘统一监管的认识更加到位,省政府明确要求市、县(市、区)政府要进一步落实和强化测绘管理工作职责,明确测绘行政执法主体,加强测绘资质、标准、质量以及测绘成果提供使用等方面的统一监督管理;由测绘部门组织基础航空摄影,并根据基础测绘实际需要采购、处理卫星影像数据,制成地图产品向社会提供使用;严格执行测绘成果汇交制度。

  (二)重视机构建设,落实统一监管有了保障

  机构建设是落实统一监管的根本。调研中了解到,湖南省和江西省全部市(州、地)、县(市、区)都设立了测绘管理机构或明确了测绘管理职能;浙江省、福建省全部省辖市、绝大部分县 (市、区),都设立了测绘管理机构或明确了测绘管理职能。四省的三级测绘管理体制初步形成。湖南省国土资源厅的同志认为,将国土、地矿和测绘三个部门融合在一起,符合该省的省情,测绘管理职能落实到了乡镇;基础测绘工作与国土资源工作融合在一起、相得益彰,基础测绘得到强力的推进,测绘事业得到发展,国土资源工作也得到了技术支持。浙江省嘉兴市城乡建设委员会设立了独立的测绘管理局,该市全部县(市)在建设规划部门加挂了测绘管理处或者办公室牌子,落实了2个以上测绘管理人员编制,有力地促进了该市的测绘工作。

  (三)坚持改革创新,统一监管能力不断提高

  改革创新是提高统一监管能力的源泉。湘、赣、浙、闽四省的测绘管理部门,坚持解放思想,改革创新,因地制宜,从本地实际出发创造条件,提高统一监管能力。他们明确了测绘行政管理的机构及其职责;根据本地情况出台了基础测绘管理、测绘项目招投标管理、测绘市场监督检查等方面的制度,强化了测绘统一监管执行力。如浙江省测绘局为规范测绘项目招投标行为,会同省发改委制定印发了《浙江省测绘项目招标投标实施办法》。湖南省以测绘资质年度注册、测绘产品质量监督检查为抓手,对于违法超范围测绘、弄虚作假的、测绘成果质量不合格的测绘单位,分别给予缓期注册、降级、不予注册或注销等处理。福建省市县测绘管理部门建立了测绘资质管理信息系统,实现了省、市、县三级测绘资质审批信息化管理,提高了市场监管能力。

  (四)强化主动服务,统一监管价值日益彰显

  主动服务拓展了测绘部门的用武之地。只有主动为本地的国民经济和社会发展提供保障服务,测绘工作才能赢得社会各界的理解和支持,测绘统一监管才能得到政府和各行各业的认同,测绘统一监管的价值才能得到彰显。湘、赣、浙、闽四省各级测绘部门积极主动为城市信息化管理、新农村建设、第二次全国土地调查、基础设施建设等提供了大量测绘保障服务。湖南省不断加大基础测绘经费投入,基础测绘经费八年来从每年400万元增长到2500万元。浙江省6个设区市、13个县(市、区)建成基础地理信息系统,湖州市测绘部门根据该地区城乡一体化加速的实际情况,实施村镇大比例尺测绘工作,主动服务城市化建设和新农村建设。嘉兴的平湖市,立足本市特点,由需求方共同对基础测绘进行投入,测绘成果由测绘主管部门统一保管、提供使用,满足各方需要,测绘管理工作出现了“挂了牌子,有了编制,给了票子,招了才子,测了图纸,建了册子”的大好局面。

  三、统一监管中的问题及原因

  调研中反映的比较集中的有关统一监管的突出问题是:

  (一)职能转变问题

  政府职能转变与测绘事业科学发展的要求不完全适应。测绘统一监管是国家测绘局的职能之本,是法律赋予我们的重要职责。但是,调研中一些地方的同志反映,测绘系统的干部对测绘技术管理和保障服务考虑得多,对测绘统一监管研究得少;对直属队伍的生产和项目管理考虑得多,对行业统筹规划投入的精力少;在立法和行政审批方面投入的精力多,对发挥市场机制作用、支持基层执法的政策研究不够。

  (二)政策法规问题

  一是测绘法律法规有些规定缺乏刚性和可操作性,二是与测绘法配套的法规规章制度建设滞后。产生这些问题的原因,一是修订测绘法时对测绘单位违法测绘的罚则较多,对政府及其他部门不履行法律制度则因协调困难没有规定法律责任。二是国家立法十分关注涉及改革、民生等方面的问题,创制、修改测绘法规的立项十分艰难,且由于测绘工作的体制机制处于变革阶段,地理信息技术日新月异,对立法需要解决的制度研究不深,认识不统一。

  (三)市场准入问题

  随着测绘科技进步和测绘统一监管中出现的新情况,需要对测绘市场准入政策进行必要的调整。但不同地区对准入门槛的标准差异较大。产生上述问题的原因,是地区间经济社会发展不平衡,市场的容量和市场活跃程度不同,市场配置的测绘人财物向发达地区倾斜明显。

  (四)依法行政问题

  推进测绘依法行政中,还存在依法行政责任考核和监督机制不完善,测绘行政管理人员的依法行政的能力和素质不高等问题。产生上述问题的原因,一是国家测绘局没有建立科学的依法行政考核体系。二是地方测绘行政管理人员轮岗交流较大,新测绘法颁布后虽然也举办了一些依法行政知识培训,但没有常态化且针对性不够强,导致测绘行政管理人员的知识更新不适应工作任务的新需要。

  四、加强统一监管的建议

  通过剖析问题的成因,检视过去的工作,提出以下初步建议。

  一要转变职能,强化监管。国家测绘局要加强测绘行业的宏观管理,进一步减少和下放具体审批事项,把更多的精力转到制定战略规划、政策法规和标准规范上,维护测绘法制统一、政令统一和市场统一。要加强咨询管理型事业单位和测绘社会组织的能力建设,把测绘行政管理中咨询性、技术性、事务性工作转移出去,把事关国家安全和测绘行业整体利益的事项切实管好。

  二要建立机制,拓展抓手。以规范市场行为和市场秩序为目标,围绕市场准入、项目发包、信用建设、质量监督等关键环节,建立健全测绘市场活动的全过程监管机制。以维护国家安全和利益为目标,本着统筹兼顾、为可为之事的原则,适当下放政策制定权和行政管理事权,通过专项治理、定期会商、部门会审等制度,建立纵向联动、横向联合的灵活高效的监管机制,最大限度地降低国家测绘局的监管责任和风险。

  三要完善法制,夯实基础。以维护国家安全,巩固事业基础,落实监管职责为目标,完善测绘立法。要配合法制部门加快立法进程,争取早日颁布《基础测绘条例》,启动《地图管理条例》立法工作;修订《测量标志保护条例》。在立法资源有限、立法空间狭小的形势下,立法工作要从主要靠制定法规,向通过多部门联合印发实用的规章和规范性文件转变;加强测绘立法和重大政策研究,完善测绘立法专家咨询制度,提高测绘法规质量;引导、支持地方根据本地区特点制定有特色的管用的规章制度。要通过明确责任、规范程序、考核评比、典型通报等方式,推动和调动地方特别是基层测绘行政主管部门的执法积极性,不断提高测绘行政管理人员的能力和水平。

  


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