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以人为本 立足服务
促进测绘成果广泛应用

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国家测绘局测绘成果管理与应用司 丁明柱

  一、从应用角度看测绘成果服务存在的突出问题

  (一) “不好用”的问题—缺少面向应用的数据产品给应用开发带来很大困难

  目前的测绘成果专业性很强,缺少面向应用的数据产品,用户拿到数据后经常要做很多数据处理工作,增加了用户开发专业应用系统的复杂性,延长了应用开发周期。更为严重的是缺少可以社会化应用的数据成果,给应用开发带来很大困难。

  (二) “不能用”的问题—测绘成果更新缓慢和“重建”式更新方式给应用开发带来很大风险

  一方面,目前的测绘成果普遍存在着更新缓慢的问题。纵向上,由于分级管理原因,国家、省、市级测绘成果更新尚未同步,也没有建立联动更新机制;横向上,由于部分要素和属性信息分散在其他部门,受“部门利益合法化”现象的影响,各部门之间尚未建立协同更新机制;另一方面,目前地理信息数据库更新普遍采用“重建”式更新方式,还没有实现要素级、“在线”式更新,会给用户的网络化应用系统带来很大风险。

  (三)“不愿用”的问题—“提供数据”的测绘成果服务模式给应用开发增加了负担

  目前的测绘成果服务工作已经从提供传统的纸图服务变成了以提供“4D”产品为代表的数据服务,我们在为用户建立专业信息系统提供方便的同时,也要求用户必须具备能够使用这些复杂数据的专业人员、软硬件环境,大幅提高了测绘成果应用的技术门槛;而且相对于纸图而言,使用“4D”数据的成本往往要高出几十倍甚至上百倍,大幅增加了用户开发专业系统的成本,这给应用开发工作增加了很大负担。

  (四)“不可用”的问题—数据版权保护和安全保密问题限制了测绘成果的社会化应用

  一方面,现有的基础测绘成果大多是保密数据,受安全保密政策及保密处理技术限制,大多数测绘成果只能服务于各级政府,无法提供给企业开发更多的社会化应用;另一方面,随着导航定位、本地搜索等各类位置服务的迅速发展,急需能够广泛用于各类社会化应用的数据成果,供求矛盾十分突出。而且受目前的版权技术限制,数据成果很容易扩散,重复测绘、盗版现象比较普遍,一定程度的限制了测绘成果的共享和社会化应用。

  二、解放思想,转变不符合、不适应科学发展的测绘成果管理与应用的观念

  (一)转变测绘成果管理观念,向创新型测绘发展

  一是管理理念从管得住转向用得好。以往的测绘成果管理工作是以测绘成果为本,目的是管住、管好,而没有把用户放在第一位,这是不符合科学发展观“以人为本”的要求的。管住不是管死,管好是为了用足,测绘成果管理部门应该以满足用户需要为核心,充分发挥资源优势,加强创新,开发更多面向应用的成果,避免“躺在金山上要饭吃”的现象;二是管理对象从基础测绘成果转向地理信息资源。目前的测绘成果管理对系统内的基础测绘成果管理力度较大,而对于分散在行业内其他企事业单位的测绘成果管理相对较弱。测绘成果管理部门应该创新测绘成果管理机制和手段,统一监管地理信息资源,以满足政府宏观决策、 国家应急管理和社会公益服务需要。

  (二)转变测绘成果应用服务观念,向服务型测绘发展

  一是服务对象从政府转向社会。以往的测绘成果服务对象主要是各级政府,对企业、社会的服务则相对不足。测绘成果只有广泛地服务于社会大众,才能发挥自身价值,促进地理信息产业发展。如何引导扶持企业利用测绘成果开发更多社会化应用,,形成新的经济增长点,是我们必须思考的问题;二是服务内容从提供数据转向提供网络化地理信息服务。当前的测绘成果服务方式主要是以提供各种数据成果为主,这种分散的数据成果提供方式不符合信息化测绘体系建设的需要,也无法满足国家应急管理、政务信息化等对“一站式”地理信息服务的迫切需求,因此我们必须思考如何建立全国统一、多级互联、分建共享的地图与地理信息服务体系,向以测绘成果应用服务为核心的服务型测绘转变。三是服务方式从被动转向主动。当前的测绘成果服务主要是以等用户上门、被动的提供测绘成果为主,而国家应急和风险管理需要更快捷、更简单、更主动的服务,为了促进测绘成果广泛应用,测绘成果管理部门必须创新服务方式,变被动服务为主动服务,更好地满足应急测绘保障服务需要。

  (三)转变测绘成果共建共享观念,向开放型测绘发展

  一是从共建共享转向分建共享。目前的共建共享基本上是签订共享协议,进行数据交换。但是由于跨部门、跨专业,无法解决适时更新、数据使用困难等问题。因此,我们必须从共建共享转向分建共享,按照职能分工,各自负责各自的数据管理和维护,做到不为所有,但为所用;二是从共建实体数据转向共建标准规范。以往的共建共享强调比较多的是实体数据,对标准规范统筹协调力度不够,造成我们即使共享了数据,因双方标准规范不同,也会造成应用上的困难,因此我们应从协调发展的角度,加强与有关部门的沟通与协调,共同制定相关标准和规范,向开放型测绘发展。

  三、改革创新,促进测绘成果广泛应用的工作思路

  (一)加强统筹协调,兼顾保密和应用,提高测绘成果管理水平

  以《测绘法》和《测绘成果管理条例》为依据,完善测绘成果管理相关政策法规,统筹协调,加强测绘成果统一监管,努力提高测绘成果管理水平,重点做好以下几个方面的工作:一是妥善处理安全保密与应用的关系。首先尽快修订《公开地图内容表示补充规定》,并会同保密、军队等部门联合修订《测绘管理工作国家秘密范围的规定》,将保密工作重点由重视平面精度转向重视高程精度和属性信息,适度放开平面精度的限制,加大对地名和地物属性等敏感信息的保密检查力度;其次结合公共服务平台建设,借鉴国外发达国家的经验,细化数据分层,确定保密要素和可公开信息;再次是加强保密处理技术的开发与推广应用。在导航数据保密处理技术的基础上,加强创新,扩大试点范围和应用领域;二是加大统筹协调力度,加强地理信息资源管理。修订《测绘成果汇交办法》,加强协调,抓好测绘成果汇交及监督检查工作;完善测绘档案管理制度,加强测绘档案数据库建设,建立信息化的测绘档案管理系统;建立健全测绘成果发布制度,在全国测绘成果目录服务系统基础上,开展覆盖全行业的地理信息资源网络化目录服务系统建设,方便社会各界查询检索和应用地理信息资源;同时以满足国家应急和公益性地理信息服务需要为出发点,加强统筹协调,拓宽共建共享范围,将拥有地理信息资源的优势企业纳入共建共享范畴,同时创新管理机制,加强地理信息资源开发的监督管理。

  (二)立足服务,加快全国地理信息公共服务平台建设,提高测绘保障服务能力和水平

  全国地理信息公共服务平台是以分布式公共地理空间框架数据库为基础,以网络化的地图与地理信息服务为表现形式,以电子政务内外网为依托,国家、省、市三级互联的地理信息综合服务平台。它可以大幅降低地理信息系统建设成本,使应用开发变得简单、高效、快捷,是实现分建共享、协同更新和服务的有力手段。按照“统筹规划、统一设计、统一标准”和“分建共享、分步实施、分级管理”的原则,建设全国地理信息公共服务平台,既是信息化测绘体系建设需要,也是提高测绘保障服务能力和水平、实现测绘事业科学发展的客观要求。重点做好以下几个方面的工作:一是抓好平台规划和设计工作。年底前完成总体设计和专项规划的编写,并做好实验和应用示范工作,出台《全国地理信息公共服务平台建设指导意见》;二是抓好平台建设工作。出台公共地理空间框架数据相关技术规范,开展框架数据体系建设,逐步完善与基础地理信息数据生产的衔接;出台《测绘系统基础测绘成果共享暂行办法》,强化系统内部数据共享,建立上下联动的数据更新机制;制定服务接口技术规范,做好平台应用服务技术支撑工作;加强平台支撑网络等基础设施建设,保障平台稳定、可靠、安全运行;三是抓好平台管理和维护工作。针对平台特点和各种用户需求,设计平台管理模式,开发平台管理系统,建立健全相关管理制度;四是抓好平台应用开发工作。加强与国务院应急办、减灾委、国家防总、公安部等有关部门的合作,推进公共服务平台的应用,同时以应用促共享,联合制定有关数据、服务标准规范,逐步实现与其他专业部门的协同更新和服务。

  (三)以人为本,推进测绘成果社会化应用,促进地理信息产业发展

  在为各级政府宏观决策、国家应急与风险管理提供保障服务的同时,我们也必须注意到社会大众日益增长的地理信息服务需求,引导、扶持相关企业开发可以社会化应用的数据产品和服务,这既是推进测绘成果社会化应用的实际需要,也是坚持以人为本,服务社会大众的客观要求,重点做好以下几个方面的工作:一是坚持贴近民生,推出公众版测绘成果,繁荣地图市场。尽快完成1:25万公众版测绘成果的生产,并加强与安保部门和军队的沟通与合作,出台相关政策,鼓励公众版测绘成果的使用和增值开发;在导航电子地图的基础上,引导、扶持企业面向各类社会化应用开发三维景观地图、街景地图等新产品,繁荣地图市场;在国家动态地图网、灾情信息网基础上,整合资源,加快推进公益性地图服务网站建设;二是坚持按需测绘,引导、扶持社会力量参与地理信息资源开发。按照“政府监管、多元投入、互利共赢”的原则,鼓励、引导社会资本参与地理信息资源开发,尤其是欠发达地区、市县级的地理信息资源;三是出台相关政策,促进地理信息产业发展。出台《关于促进地理信息产业发展的指导意见》,确立导航定位、本地搜索、物流监控等优先发展领域,选择规模大、技术强、信誉好的企业作为骨干企业予以重点扶持,鼓励开发更多更好的社会化应用服务,牵引、带动市场,促进地理信息产业发展;同时加强互联网地图与地理信息服务市场监管,规范企业行为,保障地理信息安全。

  


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